Sim,
você está certo. Ao pé da letra, segundo normas da Anatel (que pessoalmente andei analisando), toda estação que tiver terminações finais, ou seja, usuários e clientes, precisam ser licenciadas.
Ocorre que muitos andaram conversando com funcionários da Anatel e parecem estar tentando mudar o entendimento ou fazerem "vistas grossas" para as determinações.